Responsabilità oggettiva per i danni causati da animali selvatici
Se non è una rivoluzione, poco ci manca. Con una sentenza epocale, la n. 7969/20 depositata il 20 aprile 2020, la Cassazione ha ripercorso tutta la controversa questione della responsabilità per i danni causati dalla fauna selvatica, in primis agli utenti della strada, stabilendo alcuni principi che vanno a tutela dei danneggiati.
In particolare, la Suprema Corte ha fatto rientrare questa fattispecie nell’alveo della responsabilità oggettiva, ex art. 2052 del codice civile, come accade per gli animali domestici, e non già in quella extracontrattuale, di cui all’art 2043.
E ha individuato che il soggetto responsabile dei danni causati da animali selvatici appartenenti alle specie protette che rientrano nel patrimonio indisponibile dello Stato è la Regione, quale ente a cui spettano in materia le funzioni normative, nonché quelle amministrative di programmazione, coordinamento e controllo delle attività eventualmente svolte da altri enti.
Chi ha dunque subito un danno non dovrà più districarsi tra i tipici rimpalli di competenze di questi casi: il risarcimento andrà sempre chiesto alle autorità regionali. Sarà poi la Regione a doversi eventualmente rivalere nei confronti di altri enti ai quali sarebbe spettato di porre in essere in concreto le misure per impedire il danno, in quanto a tanto delegati, ovvero trattandosi di competenze di loro diretta titolarità.
Regione Abruzzo condannata per i danni subiti da un’automobilista
La terza sezione civile della Suprema Corte si è trovata a giudicare su uno dei tanti casi di investimento da parte di un’auto di un animale selvatico, nella fattispecie un cinghiale, ma non si è limitata a confermare definitivamente la condanna della Regione a risarcire il danno: ha colto l’occasione per chiarire tutti gli aspetti della complessa materia e fissare finalmente dei paletti chiari.
Una donna aveva agito in giudizio nei confronti della Regione Abruzzo per ottenere il risarcimento dei danni riportati dalla propria vettura a seguito della collisione con un cinghiale avvenuta su una strada pubblica, in località San Valentino in Abruzzo Citeriore, zona caratterizzata dalla massiccia presenza di ungulati per via dei parchi naturali. Domanda accolta sia dal giudice di Pace di Pescara, sia in secondo grado dal Tribunale de L’Aquila.
La Regione ricorre per Cassazione contestando la sua individuazione come ente responsabile
La Regione Abruzzo ha quindi proposto ricorso per Cassazione con un unico ma “assorbente” motivo lamentando la “violazione e falsa applicazione di legge (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.), e delle previsioni di cui agli artt. 1 e 9 Legge 11 Febbraio 1992, n. 157, e dell’art. 2043 c.c, ed erronea imputazione della responsabilità per i danni cagionati dalla fauna selvatica alla Regione”.
In buona sostanza, si censurava la decisione impugnata contestando la sua individuazione come ente passivamente legittimato, sul piano sostanziale, a rispondere dei danni riportati dall’autovettura, senza svolgere censure in ordine all’affermazione della sussistenza di una condotta colposa, causalmente rilevante in relazione ai danni, addebitabile in concreto proprio al soggetto pubblico titolare delle funzioni di controllo e gestione della fauna selvatica nell’area dov’era successo l’incidente.
Il ricorso ha posto quindi la discussa questione dell’individuazione del soggetto, pubblico o privato, tenuto a rispondere dei danni causati dagli animali selvatici (in particolare, ma non solo, alla circolazione su strade pubbliche). Una questione che, secondo il collegio, è necessariamente legata al fondamento giuridico della responsabilità stessa per i danni causati da animali appartenenti a specie protette di proprietà pubblica e richiedeva dunque un esame analitico della relativa problematica.
Il quadro normativo
La Cassazione parte dai riferimenti normativi rilevanti e dal quadro degli attuali orientamenti della giurisprudenza di legittimità. I danni causati dagli animali selvatici, in passato, erano considerati sostanzialmente non indennizzabili, in quanto tutta la fauna selvatica era ritenuta “res nullius”. Con la legge del 27 dicembre 1977 n. 968 la fauna selvatica (appartenente a determinate specie protette) è stata dichiarata patrimonio indisponibile dello Stato, tutelata nell’interesse della comunità nazionale e le relative funzioni normative e amministrative sono state assegnate alle Regioni, anche in virtù dell’art. 117 della Costituzione.
Successivamente, la legge 11 febbraio 1992 n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio) ha specificato che questa tutela riguardava “le specie di mammiferi e di uccelli dei quali esistono popolazioni viventi stabilmente o temporaneamente in stato di naturale libertà nel territorio nazionale”, con le eccezioni specificate (talpe, ratti, topi propriamente detti, nutrie, arvicole), ed avviene anche nell’interesse della comunità internazionale, precisando, sul piano delle competenze, che “le Regioni a statuto ordinario: provvedono ad emanare norme relative alla gestione ed alla tutela di tutte le specie della fauna selvatica (art. 1); esercitano le funzioni amministrative di programmazione e di coordinamento ai fini della pianificazione faunistico-venatoria; svolgono i compiti di orientamento, di controllo e sostitutivi previsti dalla presente legge e dagli statuti regionali (art. 9); attuano la pianificazione faunistico-venatoria mediante il coordinamento dei piani provinciali (art. 9), nonché con l’esercizio di poteri sostitutivi nel caso di mancato adempimento da parte delle province (art. 10); provvedono al controllo delle specie di fauna selvatica anche nelle zone vietate alla caccia, controllo che, esercitato selettivamente, viene praticato di norma mediante l’utilizzo di metodi ecologici (art. 19); istituiscono e disciplinano il fondo destinato al risarcimento dei danni prodotti dalla fauna selvatica e dall’attività venatoria, per far fronte ai danni non altrimenti risarcibili arrecati alla produzione agricola e alle opere approntate sui terreni coltivati e a pascolo dalla fauna selvatica, in particolare da quella protetta (art. 26).
Alle Province invece spettano le funzioni amministrative in materia di caccia e di protezione della fauna secondo quanto previsto dalla legge 8 giugno 1990 n. 142, che esercitano nel rispetto della presente legge (art. 9); inoltre, ai sensi dell’art. 19 del decreto legislativo 28 settembre 2000 n. 267 (che ha sostituito la legge n. 142 del 1990), alle Province spettano “le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale” nei settori della “protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali, nonché della “caccia e pesca nelle acque interne”.
Il fondamento teorico della responsabilità per i danni sul genere
Gli Ermellini passano quindi a trattare il fondamento teorico della responsabilità per i danni causati dagli animali selvatici secondo la dottrina e l’orientamento della Corte di Cassazione.
Spiegano i giudici del Palazzaccio, ha in prevalenza ritenuto che il riconoscimento della proprietà pubblica della fauna selvatica, con la funzionalizzazione agli interessi collettivi, nazionali ed internazionali, della sua tutela nonché della sua stessa gestione, comportasse l’applicabilità, anche agli animali selvatici appartenenti alle specie protette, del regime di responsabilità speciale previsto, in generale, dall’art. 2052 c.c., per i danni causati dagli animali in proprietà o in uso di un qualunque soggetto giuridico.
La Cassazione aveva delineato la strada della responsabilità extracontrattuale
Nella giurisprudenza della Corte di Cassazione si è invece consolidato un diverso indirizzo, secondo cui il danno cagionato dalla fauna selvatica non è risarcibile in base alla presunzione stabilita nell’art. 2052 c.c., inapplicabile con riguardo alla selvaggina, il cui stato di libertà è incompatibile con un qualsiasi obbligo di custodia da parte della pubblica amministrazione, ma solamente alla stregua dei principi generali della responsabilità extracontrattuale di cui all’art. 2043 c.c., anche in tema di onere della prova, e che perciò richiede l’individuazione di un concreto comportamento colposo ascrivibile all’ente pubblico.
Tale indirizzo, ricorda la Cassazione, ha anche superato il vaglio della Corte Costituzionale, la quale, con Ordinanza in data 4 gennaio 2001 n. 4, ha ritenuto non sussistere un’irragionevole disparità di trattamento tra il privato proprietario di un animale domestico o in cattività, che risponde dei danni da questo arrecati secondo il criterio di imputazione di cui all’art. 2052 c.c., e la pubblica amministrazione, nel cui patrimonio sono ricompresi gli animali selvatici: questo anche sulla base dell’assunto per cui, poiché questi ultimi soddisfano il godimento dell’intera collettività, i danni prodotti dagli stessi costituiscono un evento naturale di cui la comunità intera deve farsi carico secondo il regime ordinario di imputazione della responsabilità civile di cui all’art. 2043 c.c.
Il soggetto pubblico legittimato passivo sul piano sostanziale: la Regione, ma non sempre
Questa ricostruzione del regime di imputazione della responsabilità per i danni causati dagli animali selvatici ha inizialmente comportato l’individuazione dell’ente pubblico (eventualmente) responsabile per la colposa omessa adozione delle misure necessarie ad impedirli nella Regione, quale ente titolare della competenza a disciplinare, sul piano normativo e amministrativo, la tutela della fauna e la gestione sociale del territorio. “E ciò – precisa bene la Suprema Corte -, anche laddove la Regione avesse delegato i suoi compiti alle Province, poiché la delega non fa venir meno la titolarità di tali poteri e deve essere esercitata nell’ambito delle direttive dell’ente delegante”.
A fronte di tale originario orientamento, prosegue la Cassazione, sono state in seguito operate una serie di specificazioni, giungendo in sostanza in qualche modo ad alterare l’esposto criterio di imputazione soggettiva della responsabilità in capo alla Regione.
Sul presupposto che il fondamento della responsabilità era da ricercare nella clausola generale di cui all’art. 2043 c.c., e che ciò richiedeva in ogni caso l’individuazione di un concreto comportamento colposo ascrivibile all’ente pubblico, in alcune più recenti decisioni (successive alla pronuncia della Corte Costituzionale), si è infatti affermato che la responsabilità per i danni causati dagli animali selvatici non è sempre imputabile alla Regione ma deve in realtà essere imputata all’ente, sia esso Regione, Provincia, Ente Parco, Federazione o Associazione, ecc., a cui siano stati concretamente affidati, nel singolo caso, anche in attuazione della legge n. 157 del 1992, i poteri di amministrazione del territorio e di gestione della fauna ivi insediata, sia che i poteri di gestione derivino dalla legge, sia che trovino la fonte in una delega o concessione di altro ente.
Le concrete applicazioni del nuovo criterio di individuazione dell’ente responsabile
Nell’ottica di questa impostazione di fondo, sostanzialmente nuova, si è peraltro talvolta precisato che la Regione, anche in caso di delega di funzioni alle Province, è responsabile, ai sensi dell’art. 2043 c.c., dei danni provocati da animali selvatici a persone o a cose, il cui risarcimento non sia previsto da specifiche norme, a meno che non sia dimostrato che la delega attribuisca alle Province una autonomia decisionale e operativa sufficiente a consentire loro di svolgere l’attività in modo da poter efficientemente amministrare i rischi di danni a terzi e da poter adottare le misure normalmente idonee a prevenire, evitare o limitare tali danni: ad esempio, con sentenza n. 4202 del 21/02/2011, la Cassazione aveva confermato la decisione di merito che aveva attribuito alla Regione Molise la responsabilità dei danni derivati dall’impatto tra una auto ed alcuni caprioli, sebbene la legge regionale avesse delegato alle Province la gestione della fauna selvatica.
Troppe decisioni contrastanti
In altre decisioni si è invece sancito che si deve indagare, di volta in volta, se l’ente delegato sia stato ragionevolmente posto in condizioni di adempiere ai compiti affidatigli, o sia un “nudus minister”, senza cioè alcuna concreta ed effettiva possibilità operativa: per esempio, con la sentenza 26197 del 06/12/2011, la Cassazione ha confermato la decisione di merito che aveva rigettato una domanda proposta contro la Regione Calabria per i danni causati da istrici ad una piantagione, per avere la legge regionale delegato alle Province la gestione della fauna selvatica. Ancora, con sentenza n. 12727 del 21/06/2016, la Suprema Corte ha invece negato la responsabilità della Provincia di Reggio Emilia per danni causati da caprioli, ritenendosi legittimata passiva all’azione risarcitoria la locale azienda venatoria.
Più di recente, poi (Ordinanza n. 23151 del 17/09/2019, gli Ermellini hanno cassato la decisione di merito che aveva escluso la responsabilità della Provincia di Macerata per i danni causati ad un’autovettura da un cinghiale, affermando che, anche in caso di delega, non vi è, in linea di principio, responsabilità civile esclusiva del delegante, e quindi vi sarebbe comunque responsabilità della Provincia, almeno concorrente, e disponendo che in sede di rinvio fosse accertato anche quali poteri in concreto erano stati trasferiti alla Provincia, se cioè la Regione avesse messo quest’ultima nelle condizioni materiali di provvedere alla gestione ed al controllo della fauna selvatica, ovvero, in altre parole, se la Provincia, oltre a disporre dei poteri attribuitile dalla Regione “sulla carta”, avesse anche ricevuto i mezzi per farvi fronte.
In altri casi, poi, si è stabilito che la responsabilità extracontrattuale per danni provocati alla circolazione stradale da animali selvatici vada imputata alla Provincia a cui appartiene la strada ove si è verificato il sinistro, in quanto ente a cui sono stati concretamente affidati poteri di amministrazione e funzioni di cura e protezione degli animali selvatici nell’ambito di un determinato territorio, e non già alla Regione, a cui invece spetta, ai sensi della legge 11 febbraio 1992, n. 157, salve eventuali disposizioni regionali di segno opposto, solo il potere normativo per la gestione e tutela di tutte le specie di fauna selvatica: con la sentenza n. 12808 del 19/06/2015 la Cassazione ha
confermato la decisione di merito, che aveva escluso la legittimazione passiva della Regione Abruzzo per i danni ad un’autovettura causati da un cervo. Nella sentenza n. 11785 del 12/05/2017, la Suprema Corte, per i danni causati dall’attraversamento della carreggiata autostradale da parte di un capriolo, ha cassato la decisione di merito che aveva escluso la responsabilità della società di gestione autostradale, ai sensi dell’art. 2051 c.c., sul solo rilievo della presenza di una recinzione, ancorché integra, in corrispondenza del tratto interessato dall’incidente.
Si è altresì affermato che i poteri di protezione e gestione della fauna selvatica attribuiti alle Province toscane rendono le stesse responsabili dei danni cagionati da animali selvatici (Cass., Sez. 3, Sentenza n. 22886 del 10/11/2015, con conferma della decisione di merito che, in relazione al danno subito da un’autovettura a seguito dell’impatto con un capriolo, aveva peraltro condannato sia la Regione Toscana che la Provincia di Siena).
Responsabilità della Regione Toscana che è stata invece esclusa nel caso deciso dall’ordinanza della Cassazione n. 18952 del 31/07/2017, sul presupposto della legittimazione esclusiva della locale Provincia, peraltro non citata in giudizio, per i danni causati ad un motociclista da un branco di cinghiali, mentre la responsabilità della stessa Provincia di Pisa è stata esclusa nel caso deciso da Cass., Sez. 3, Sentenza n. 16642 del 09/08/2016, e ancora relativo a danni derivanti dall’impatto tra una autovettura ed un cinghiale: secondo i giudici del caso, i poteri di protezione e gestione della fauna selvatica attribuiti alle Province toscane ai sensi della legge della Regione Toscana n. 3 del 1994, da cui discende la responsabilità delle stesse per i danni cagionati da animali selvatici anche a protezione degli utenti della strada per i rischi riconducibili al ripopolamento della fauna, non determinerebbero l’assunzione di specifici doveri di diligenza, al di là di quello generale assolto con la segnaletica stradale, non potendo discendere in capo all’ente delegato doveri diversi da quelli previsti da specifiche disposizioni normative.
E gli esempio di questo “tutto e di più” potrebbero continuare.
Le criticità di questa non univocità dell’attuale indirizzo della Cassazione
La Suprema Corte fa “autocritica”, ammettendo come “questo panorama (parziale e sommario) di alcune delle principali decisioni relative alle numerose fattispecie di domande di risarcimento di danni causati da animali selvatici appartenenti a specie protette, pervenute all’esame del giudice di legittimità, evidenzia di per sé come l’attuale quadro degli orientamenti di questa Corte non possa ritenersi affatto chiaro e univoco. Ed in effetti sono state rilevate da più parti, oltre che contraddizioni tra decisioni aventi ad oggetto analoghe fattispecie, anche una serie di criticità di fondo, emergenti dal suddetto quadro”.
La mancata tutela dei diritti del danneggiato
In primo luogo, nella sentenza di prenda atto della “ripetutamente segnalata” condizione di oggettiva ed estrema difficoltà pratica in cui, in base agli attuali orientamenti, viene posto il soggetto privato danneggiato dalla condotta di animali selvatici nell’esercitare in giudizio la tutela dei suoi diritti, trovandosi questi costretto non solo a dover individuare e provare una specifica condotta colposa dell’ente convenuto, causativa del danno, ma anche “a districarsi in un ipertrofico e confuso sovrapporsi di competenze statali, regionali, provinciali e di enti vari (enti parchi, enti gestori di strade e oasi protette, aziende faunistico venatorie, ecc.), i cui rapporti interni non sono sempre agevolmente ricostruibili, al fine di individuare l’unico soggetto pubblico effettivamente legittimato passivo, in concreto, in relazione all’azione risarcitoria avanzata (e ciò anche al fine di evitare la responsabilità per le spese processuali in relazione agli altri enti potenzialmente responsabili, eventualmente citati a “scopo cautelativo”. Questo, riconoscono i giudici, “finisce in molti casi per risolversi in un sostanziale diniego di effettiva tutela, in evidente tensione con i valori costituzionali di cui agli artt. 3 e 24 Cost.
In proposito, la Suprema Corte invia a tenere in debito conto che l’esclusione dell’illegittimità costituzionale del “diritto vivente” formatosi nella materia (cfr. la già richiamata ordinanza della Corte Cost. n. 4 del 2001) è antecedente all’affermarsi degli orientamenti interpretativi che richiedono, per l’accoglimento della domanda risarcitoria, l’individuazione dell’ente legittimato passivo sul piano sostanziale (l’’ente, cioè, a cui è in concreto ascrivibile la specifica condotta colposa causativa del danno) da parte del danneggiato, risalendo al periodo in cui era affermata da questa Corte l’esclusiva legittimazione passiva delle Regioni.
La non-uniformità di applicazione del diritto civile nel territorio nazionale
Come si è visto, l’affermazione per cui l’ente “legittimato passivo” in relazione all’azione risarcitoria per i danni causati dalla fauna selvatica protetta è esclusivamente quello a cui sarebbe spettato in concreto di porre in essere la condotta omessa causativa del danno ha, del resto, portato a ricostruzioni non sempre coincidenti delle medesime legislazioni regionali, ed a sostenere talvolta e/o a negare altre volte (anche in relazione alla medesima regione) che avesse rilievo una determinata delega di funzioni amministrative e/o che la stessa potesse dirsi “concretamente attuata”, ovvero che una determinata condotta omessa spettasse ad un ente o ad un altro, e/o fosse o meno esigibile dall’uno o dall’altro.
Ciò senza contare che talvolta la stessa responsabilità delle Regioni e delle Province è stata considerata concorrente ed altre volte esclusiva. Inoltre, nella sostanza, tende ad affermarsi in concreto un regime della responsabilità civile per i danni causati dagli animali selvatici differenziato, regione per regione: “regime di dubbia compatibilità sistematica con il principio, anch’esso di rilievo costituzionale, per cui la normativa regionale non può incidere sui rapporti di diritto privato” rileva la Corte.
L’inevitabile proliferare del contenzioso
Anche sotto il profilo della cosiddetta analisi economica del diritto, rileva poi la sentenza, sono state sollevate perplessità sulla razionalità di un regime di imputazione della responsabilità che nella sostanza lascia nella maggioranza dei casi il danno causato dalla fauna selvatica, bene tutelato nell’interesse della collettività, in capo al singolo che lo ha subito, invece di “collettivizzarlo”.
Le palesi difficoltà di applicazione pratica di questo regime di imputazione della responsabilità hanno causato una notevole incertezza dell’esito delle decisioni giudiziarie, che ha contribuito ad alimentare il contenzioso in modo esponenziale.
L’individuazione dell’ente responsabile pone in secondo piano la valutazione del caso concreto
Gli Ermellini sottolineano anche che la complessa ricostruzione sistematica operata dalla giurisprudenza di legittimità in ordine al fondamento della responsabilità ed all’individuazione dell’ente pubblico responsabile ha spesso finito per determinare in concreto un paradosso: quello della implicita contraddizione delle stesse premesse teoriche dell’indirizzo fatto proprio dall’organo decidente.
In molti casi, infatti, è possibile osservare che – in particolare, ma non solo, nei giudizi di merito – la questione dell’individuazione dell’ente “legittimato passivo sostanziale” di fatto assume nella sostanza rilievo determinante ed esclusivo ai fini della stessa attribuzione della responsabilità, ponendo in secondo piano la valutazione della concreta allegazione e prova, da parte dell’attore, della specifica condotta omissiva in rapporto di causalità con l’evento dannoso, e addirittura dando in qualche modo per scontata la sussistenza della responsabilità dell’ente individuato come “legittimato passivo” sotto tale profilo, in considerazione del mero coinvolgimento dell’animale selvatico nell’evento dannoso. I
In tal modo, si giunge spesso ad una sorta di “tacita” applicazione, nei fatti, di un criterio di imputazione della responsabilità molto più vicino a quello previsto dall’art. 2052 c.c. (benché in linea di principio lo si affermi come non utilizzabile), che non a quello, espressamente (ma solo apparentemente) enunciato come applicabile, di cui all’art. 2043.
Riportare la fattispecie nell’alveo della responsabilità oggettiva per offrire un indirizzo univoco
La Corte osserva che la questione di fondo che ha determinato, pur in assenza di un palese contrasto, l’incerto quadro interpretativo – “e che richiede quindi una adeguata sistemazione, per offrire un indirizzo che sia effettivamente univoco e coerente, che superi le difformità applicative e, possibilmente, le stesse criticità segnalate” -, sta proprio nella scelta iniziale del criterio di imputazione della responsabilità, operata sul presupposto dell’impossibilità di estendere alla fauna selvatica il regime previsto dall’art. 2052 c.c., fondato sulla responsabilità oggettiva del proprietario dell’animale che ha causato il danno, ovvero del diverso soggetto che lo utilizza per trarne utilità, superabile esclusivamente con la prova da parte di quest’ultimo del caso fortuito.
Questa scelta è stata essenzialmente giustificata, come si è ricordato, sulla base dell’assunto per cui la disposizione di cui all’art. 2052 c.c. avrebbe riguardo esclusivamente agli animali domestici e non a quelli selvatici, in quanto il criterio di imputazione della responsabilità che esprimerebbe sarebbe basato sul dovere di “custodia” dell’animale da parte del proprietario o di chi lo utilizza per trarne un utilità (patrimoniale o affettiva): custodia per natura non concepibile per gli animali selvatici, che vivono in libertà.
Secondo il collegio, tuttavia, questo assunto non trova effettivo fondamento in tale disposizione. Il criterio di imputazione della responsabilità per i danni cagionati dagli animali espresso nell’art. 2052 c.c., osserva la Suprema Corte, non risulta, in primo luogo, espressamente limitato agli animali domestici, ma fa riferimento esclusivamente a quelli suscettibili di proprietà o di utilizzazione da parte dell’uomo. Inoltre, esso prescinde dalla sussistenza di una situazione di effettiva custodia dell’animale da parte dell’uomo, come si desume dallo stesso tenore letterale della disposizione, laddove prevede espressamente che la responsabilità del proprietario o dell’utilizzatore sussiste sia che l’animale fosse “sotto la sua custodia, sia che fosse smarrito o fuggito”.
Questo criterio di imputazione della responsabilità dunque in realtà è fondato non sulla “custodia”, ma sulla stessa proprietà dell’animale e/o comunque sulla sua utilizzazione da parte dell’uomo per trarne utilità (anche non patrimoniali), cioè sul criterio oggettivo di allocazione della responsabilità per cui, dei danni causati dall’animale, deve rispondere il soggetto che dall’animale trae un beneficio (essendone il proprietario o colui che se ne serve per sua utilità: la responsabilità rappresenta, in altri termini, la contropartita dell’utilità tratta dall’animale), con l’unica salvezza del caso fortuito.
Secondo i giudici, è dunque corretta l’impostazione di chi afferma che, avendo l’ordinamento stabilito (con legge dello Stato) che il diritto di proprietà in relazione ad alcune specie di animali selvatici (quelle oggetto della tutela di cui alla legge n. 157 del 1992) è effettivamente configurabile, in capo allo stesso Stato (quale suo patrimonio indisponibile) e, soprattutto, essendo tale regime di proprietà espressamente disposto in funzione della tutela generale dell’ambiente e dell’ecosistema (con l’attribuzione esclusiva a soggetti pubblici del diritto/dovere di cura e gestione del patrimonio faunistico tutelato onde perseguire questi fini collettivi), l’immediata conseguenza della scelta legislativa è l’applicabilità anche a queste specie protette del regime oggettivo di imputazione della responsabilità di cui all’art. 2052 c.c.
Esentare gli Enti pubblici dal regime di cui all’art. 2052 è un “ingiustificato privilegio”
In questa situazione, l’esenzione degli enti pubblici dal regime di responsabilità oggettiva di cui all’art. 2052 c.c., non potendosi in diritto giustificare sulla base della impossibilità di configurare un effettivo rapporto di custodia per gli animali selvatici (dato che la non la custodia non costituisce il presupposto di applicabilità della disposizione che disciplina l’imputazione della responsabilità, ai sensi dell’art. 2052 c.c., come chiarito), finisce per risolversi in un ingiustificato privilegio riservato alla pubblica amministrazione.
Ma l’effettiva peculiarità della situazione che implica la gestione dell’intero patrimonio faunistico protetto, così come la connessa preoccupazione di un’eccessiva ed incontrollabile attribuzione di responsabilità risarcitoria in capo alla pubblica amministrazione, non possono giustificare l’alterazione del regime normativo civilistico di imputazione della responsabilità per i danni causati dagli animali in proprietà o in uso, e quindi l’affermazione di un siffatto privilegio, che va certamente superato.
La Cassazione ricorda che percorsi analoghi sono già avvenuti – “nella giurisprudenza di questa Corte” – con riguardo ad altre simili fatti: fattispecie quali la proponibilità dell’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti degli enti pubblici, ai sensi dell’art.2041 c.c., o la stessa responsabilità oggettiva per i danni causati da cose in custodia, con riguardo ai beni demaniali, ai sensi dell’art. 2051 c.c., fattispecie che presenta innegabili profili di analogia con quella di cui all’art.2052 c.c..
In tutti questi casi, a un iniziale orientamento che negava l’applicabilità alla pubblica amministrazione della disciplina generale civilistica, nei medesimi termini normativi previsti per i soggetti privati, in una sorta di privilegio soggettivo, ha fatto seguito il superamento del privilegio e l’applicazione alla pubblica amministrazione del regime legislativo “comune”.
Il sistema va “bilanciato” con una più corretta ricostruzione dei presupposti di imputazione
Le stesse preoccupazioni per le conseguenze dell’affermazione della possibile responsabilità oggettiva della pubblica amministrazione, anche in relazione a situazioni di proprietà o custodia diffuse (come per i beni demaniali e, in particolare, del demanio stradale), sono state infine superate, con una più precisa e corretta ricostruzione dei presupposti di imputazione della responsabilità e di individuazione dell’oggetto della prova liberatoria e dei relativi oneri probatori.
Emblematica, al riguardo, la vicenda della responsabilità per i danni causati agli automobilisti da anomalie presenti nelle strade pubbliche, quali buche o macchie d’olio, ormai coerentemente ricondotta al regime ordinario di cui all’art. 2051 c.c., con la precisazione per cui non è esigibile dalla pubblica amministrazione un onere di manutenzione tale da eliminare del tutto la stessa possibilità che una anomalia si determini ma che riconduce al caso fortuito tale eventualità, laddove essa non sia stata ragionevolmente prevenibile, conoscibile ed eliminabile in concreto, prima del verificarsi del sinistro.
Dunque, la terza sezione ritiene che alla stessa conclusione di debba arrivare anche in relazione al regime di imputazione della responsabilità per i danni causati dagli animali selvatici rientranti nelle specie protette, di proprietà pubblica, la cui tutela e gestione sono affidate dalla legge alla competenza normativa e amministrativa degli enti territoriali, a fini di protezione dell’ambiente e dell’ecosistema.
“In particolare, in questo caso – spiegano i giudici del Palazzaccio -, poiché la proprietà pubblica delle specie protette è in sostanza disposta in funzione della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, che avviene anche attraverso la tutela e la gestione di dette specie, mediante l’attribuzione alle Regioni di specifiche competenze normative e amministrative, nonché di indirizzo, coordinamento e controllo (non escluso il potere di sostituzione) sugli enti minori titolari di più circoscritte funzioni amministrative, proprie o delegate, si determina una situazione che è equiparabile (nell’ambito del diritto pubblico) a quella della “utilizzazione” degli animali da parte di un soggetto diverso dal loro proprietario, ai fini dell’art. 2052 c.c.: la funzione di tutela, gestione e controllo del patrimonio faunistico appartenente alle specie protette operata dalle Regioni costituisce nella sostanza una “utilizzazione”, in senso pubblicistico, di tale patrimonio, di cui è formalmente titolare lo Stato, al fine di trarne una utilità collettiva pubblica per l’ambiente e l’ecosistema. Ciò, nell’ottica della stessa previsione legislativa di una proprietà pubblica, evidentemente funzionalizzata ad interessi e utilità collettive, comporta, ad avviso della Corte, l’applicabilità della disposizione di cui all’art. 2052 c.c., nella parte in cui attribuisce la responsabilità per i danni causati dagli animali al soggetto (in tal caso pubblico) che «se ne serve», salvo che questi provi il caso fortuito”.
Il soggetto che “utilizza” la fauna selvatica, e quindi responsabile, è la Regione
“Tale soggetto, in base alle disposizioni dell’ordinamento già richiamate, va individuato certamente, ed esclusivamente, nelle Regioni”: prosegue la Suprema Corte.
Son le Regioni, infatti, gli enti territoriali a cui spetta, in materia, non solo la funzione normativa, ma anche le funzioni amministrative di programmazione, coordinamento, controllo delle attività eventualmente svolte (per delega o in base a poteri di cui sono direttamente titolari) da altri enti, ivi inclusi i poteri sostitutivi, per i casi di eventuali omissioni.
“Sono dunque in sostanza le Regioni gli enti che «utilizzano» il patrimonio faunistico protetto al fine di perseguire l’utilità collettiva di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”.
I presupposti per l’applicazione della responsabilità
Una volta stabilita l’applicabilità del criterio di imputazione della responsabilità di cui all’art. 2052 c.c. per i danni causati dagli animali selvatici appartenenti alle specie protette che rientrano nel patrimonio indisponibile dello Stato, e una volta chiarito che – in linea di principio – il soggetto pubblico tenuto a risponderne nei confronti dei privati danneggiati (salva la prova del caso fortuito) è la Regione, quale ente competente a gestire la fauna selvatica in funzione della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, restano ancora da chiarire alcuni aspetti della questione, con particolare riferimento ai presupposti per l’imputazione della responsabilità, in applicazione del di criterio, alla individuazione dell’effettivo oggetto della prova liberatoria gravante sulla Regione, all’ipotesi di negligente esercizio delle funzioni amministrative delegate o proprie da parte di enti minori (in particolare, ma non solo, le Province).
Per inciso, va chiarito che si considera estranea alla problematica in questione, che riguarda esclusivamente la tutela risarcitoria, la diversa fattispecie relativa alle speciali tutele indennitarie per i danni alle coltivazioni previste dalla legislazione delle singole Regioni ai sensi dell’art. 26 della legge 11 febbraio 1992 n. 157: tutele che costituiscono misure di bilanciamento tra i contrapposti interessi, parimenti meritevoli di tutela, della collettività all’integrità ed all’ordinato sviluppo del patrimonio faunistico e dei coltivatori o proprietari alla preservazione delle loro attività o beni, ma che, da un lato, non sono ancorate ai rigorosi oneri di allegazione e prova normalmente richiesti agli attori in risarcimento e, dall’altro, sono limitate ad una quota di stanziamenti discrezionalmente fissati dall’amministrazione.
L’onere della prova in capo al danneggiato
Per quanto riguarda il regime di imputazione della responsabilità, in applicazione del criterio oggettivo di cui all’art. 2052 c.c., sarà naturalmente il danneggiato a dover allegare e dimostrare che il danno è stato causato dall’animale selvatico. Ciò comporta, evidentemente, che sull’attore che allega di avere subito un danno, cagionato da un animale selvatico appartenente ad una specie protetta rientrante nel patrimonio indisponibile dello Stato, graverà l’onere di dimostrare la dinamica del sinistro nonché il nesso causale tra la condotta dell’animale e l’evento dannoso subito, oltre che l’appartenenza dell’animale stesso ad una delle specie oggetto della tutela di cui alla legge n. 157 del 1992 e/o comunque che si tratti di animale selvatico rientrante nel patrimonio indisponibile dello Stato.
Nel caso di danni derivanti da incidenti stradali tra veicoli ed animali selvatici – l’ipotesi statisticamente più frequente, in questi contenziosi – la Cassazione specifica bene che “non può ritenersi sufficiente – ai fini dell’applicabilità del criterio di imputazione della responsabilità di cui all’art. 2052 c.c. – la sola dimostrazione della presenza dell’animale sulla carreggiata e neanche che si sia verificato l’impatto tra l’animale ed il veicolo”: poiché, infatti, al danneggiato spetta di provare che la condotta dell’animale sia stata la “causa” del danno, e poiché, ai sensi dell’art. 2054, comma 1, c.c., in caso di incidenti stradali il conducente del veicolo è comunque onerato della prova di avere fatto tutto il possibile per evitare il danno, quest’ultimo – per ottenere l’integrale risarcimento del danno che asserisce di aver subito – dovrà anche allegare e dimostrare l’esatta dinamica del sinistro, dalla quale emerga che egli aveva adottato ogni opportuna cautela nella propria condotta di guida – cautela da valutare con particolare rigore in caso di circolazione in aree in cui fosse segnalata o comunque nota la possibile presenza di animali selvatici -, e che la condotta dell’animale selvatico abbia avuto effettivamente ed in concreto un carattere di tale imprevedibilità ed irrazionalità per cui – nonostante ogni cautela – non sarebbe stato comunque possibile evitare l’impatto, di modo che essa possa effettivamente ritenersi causa esclusiva (o quanto meno concorrente) del danno.
D’altronde, ricordano gli Ermellini, che il criterio di imputazione della responsabilità a carico del proprietario di animali di cui all’art. 2052 c.c. non impedisca l’operatività della presunzione prevista dall’art. 2054, comma 1, c.c., a carico del conducente di veicolo senza guida di rotaie per danni prodotti a persone o cose, compresi anche gli animali, dalla circolazione del veicolo, è affermazione costante nella giurisprudenza di legittimità, sulla base del presupposto che l’art. 2054 c.c. esprime principi di carattere generale, applicabili a tutti i soggetti che subiscano danni dalla circolazione.
La conclusione che generalmente se ne è tratta è che vi sia una sorta di concorrenza tra due diverse presunzioni, per cui se nessuno supera la presunzione di responsabilità a suo carico dimostrando, quanto al conducente, di aver fatto tutto il possibile per evitare il danno e, quanto al proprietario dell’animale, il caso fortuito, il risarcimento andrebbe corrispondentemente diminuito. Secondo alcune decisioni, ciò avverrebbe in ragione di un concorso causale, ai sensi dell’art. 1227, comma 1, c.c.; secondo altre ancora, non occorrendo accertare in concreto il concorso causale del danneggiato, la diminuzione del risarcimento si determinerebbe in virtù di una “presunzione di pari responsabilità” derivante dagli artt. 2052 e 2054 c.c..
Al di là di queste problematiche interpretative connesse alla specifica questione dei rapporti tra la presunzione di cui all’art. 2054, comma 1, c.c. e il criterio di imputazione della responsabilità di cui all’art.2052 c.c., la Cassazione conclude e ribadisce che ciò che conta avere chiaro è che “il danneggiato che chieda il risarcimento per danni che sostenga causati da un animale selvatico in occasione di un sinistro stradale, resta certamente soggetto alla presunzione di responsabilità di cui all’art. 2054, comma 1, c.c., e quindi il conducente del veicolo ha l’onere di dimostrare non solo la precisa dinamica dell’incidente, ma anche di aver fatto tutto il possibile per evitare il danno, e che tale prova deve essere valutata con particolare rigore in caso di sinistro avvenuto in aree in cui era segnalata o comunque nota la possibile presenza di animali selvatici”.
La prova liberatoria: il caso fortuito
Per quanto riguarda invece la prova liberatoria, il cui onere grava sulla Regione, essa, proseguono i giudici, deve consistere, ai sensi dell’art. 2052 c.c., nella dimostrazione che il fatto sia avvenuto per “caso fortuito”: la questione può ovviamente venire in rilievo solo laddove il danneggiato abbia già dimostrato l’effettiva e concreta dinamica dell’incidente e cioè che la condotta dell’animale selvatico appartenente a specie protetta di proprietà statale sia stata la causa, esclusiva o concorrente, del danno.
L’oggetto di tale prova, chiariscono nuovamente gli Ermellini, non riguarda direttamente il nesso di causa tra la concreta e specifica condotta dell’animale ed il danno causato da tale condotta, che spetta esclusivamente al danneggiato dimostrare (così come spetta esclusivamente a quest’ultimo dimostrare il nesso di causa tra la cosa ed il danno, nella analoga fattispecie regolata dall’art. 2051 c.c., ovvero quello tra condotta del dipendente e danno, nella fattispecie regolata dall’art. 2049 c.c.).
La Regione, per liberarsi dalla responsabilità del danno cagionato dalla condotta dell’animale selvatico (o meglio, che l’attore abbia già provato essere stato causato dalla condotta dell’animale selvatico appartenente a specie protetta e di proprietà pubblica), dovrà dimostrare che la condotta dell’animale si sia posta del tutto al di fuori della sua sfera di possibile controllo, come causa autonoma, eccezionale, imprevedibile ed inevitabile del danno, e come tale sia stata dotata di efficacia causale esclusiva nella produzione dell’evento lesivo, cioè si sia trattato di una condotta che non era ragionevolmente prevedibile e/o che comunque non era evitabile, anche mediante l’adozione delle più adeguate e diligenti misure di gestione e controllo della fauna (e di connessa protezione e tutela dell’incolumità dei privati), concretamente esigibili in relazione alla situazione di fatto, purché, peraltro, sempre compatibili con la funzione di protezione dell’ambiente e dell’ecosistema a cui la stessa tutela della fauna è diretta. In buona sostanza, va adottata la nozione di caso fortuito elaborata dalla stessa Suprema Corte, specie con riguardo all’analoga fattispecie di cui all’art. 2051 c.c., in particolar modo per l’ipotesi di danni causati da anomalie dei beni demaniali di ampia estensione, in cui si dà rilievo alla concreta esigibilità da parte dell’ente pubblico di una condotta, nella manutenzione del bene e nell’adozione di misure di protezione degli utenti, tale da poter effettivamente impedire il danno.
In altre parole, laddove la Regione dimostri che la condotta dell’animale, che sia stato dimostrato dal danneggiato essere la causa del danno, non era ragionevolmente prevedibile (per esempio, avendo assunto carattere di eccezionalità rispetto al comportamento abituale della relativa specie) o comunque, anche se prevedibile, non sarebbe stata evitabile neanche ponendo in essere le più adeguate misure di gestione e controllo della fauna selvatica (che vive comunque in stato di libertà e non in cattività e difficilmente controllabile, si veda anche il volo degli uccelli) e di cautela per i terzi, allora andrà senz’altro esente da responsabilità.
La Cassazione aggiunge anche che “proprio nella corretta valutazione della prova liberatoria, comunque gravante sull’ente pubblico competente alla gestione e alla tutela della fauna selvatica, ma che deve tener conto delle innegabili peculiarità dei compiti da questo svolti (e della stessa funzionalizzazione alla tutela di beni comuni della previsione della proprietà pubblica della suddetta fauna) possono essere adeguatamente contemperate le contrapposte esigenze di garantire al danneggiato una effettiva adeguata tutela dei propri diritti, in conformità ai principi generali dell’ordinamento, uniformi sull’intero territorio nazionale, senza che ciò determini una incontrollata ed eccessiva espansione della responsabilità civile della pubblica amministrazione, anche per danni del tutto sottratti alla possibilità di un adeguato ed effettivo controllo”.
Ma dunque, alla fine, a chi vanno chiesti i danni? Sempre e comunque alla Regione
A questo punto la Cassazione passa all’aspetto che più preme ai cittadini: a chi vanno chiesti i danni. Un punto tutt’altro che secondario. Infatti, anche laddove sia dimostrato dal danneggiato che il danno è stato causato dalla condotta dell’animale selvatico protetto di proprietà pubblica, e laddove non sia fornita dalla Regione la prova liberatoria, vi sono anche i frequenti casi nei quali risulti che le misure di gestione e controllo della fauna e di cautela per i terzi che avrebbero potuto e dovuto impedire l’incidente andavano attuate non direttamente dalla stessa Regione, ma da un altro ente, a cui spettava il relativo compito in quanto era stato a tanto delegato, ovvero trattandosi di competenze di sua diretta titolarità.
La Suprema Corte ribadisce che una tale eventualità non modifica, in relazione all’azione posta in essere dal danneggiato, il criterio di individuazione del cosiddetto legittimato passivo (cioè dell’ente cui è imputabile la responsabilità del danno sul piano sostanziale), che resta in ogni caso la Regione, quale ente a cui spettano, in base alla Costituzione ed alle leggi statali, come più volte ripetuto, le competenze normative, le principali competenze amministrative, e comunque di programmazione, coordinamento e controllo, nonché i connessi poteri sostitutivi, per la tutela e la gestione della fauna selvatica, “e che quindi, sul piano civilistico, nell’ottica della funzione che svolge la stessa previsione della proprietà pubblica di detta fauna, rappresenta il soggetto che «la utilizza» allo scopo di realizzare il fine di utilità collettiva della protezione dell’ambiente e dell’ecosistema e, quindi, che risponde nei confronti dei terzi dei danni eventualmente causati dagli animali selvatici, ai sensi dell’art. 2052 c.c.
Sarà la Regione a dover eventualmente rivalersi su terzi che abbiano competenze specifiche
Se il danno si assuma essere stato causato dalla condotta negligente di un diverso ente, cui spettava il compito (trattandosi di funzioni di sua diretta titolarità ovvero delegate) di porre in essere le misure adeguate di protezione nello specifico caso omesse, e che avrebbero impedito il danno, sarà la stessa Regione a potersi rivalere nei confronti di detto ente chiamandolo anche direttamente in causa nello stesso anche giudizio avanzato nei suoi confronti dal danneggiato, onde esercitare la rivalsa: in tal caso l’onere di dimostrare l’assunto della effettiva responsabilità del diverso ente spetterà alla Regione, che non potrà naturalmente avvalersi del criterio di imputazione della responsabilità di cui all’art. 2052 c.c., ma dovrà fornire la specifica prova della condotta colposa dell’ente convenuto in rivalsa, in base ai criteri ordinari).
E’ per l’appunto nell’ambito dell’azione di rivalsa tra la Regione e l’ente da questa indicato come effettivo responsabile che potranno quindi assumere rilievo e dovranno restare circoscritte tutte le complesse questioni inerenti al trasferimento o alla delega di funzioni alle Province (ovvero eventualmente ad altri enti) e l’effettività della delega stessa. anche sotto il profilo del trasferimento di adeguata provvista economica, laddove ciò possa ritenersi rilevante in tale ottica), così come tutte le questioni relative al soggetto effettivamente competente a porre in essere ciascuna misura di cautela: ad esempio, le segnalazioni di pericolo per gli utenti nelle strade e in altre aree eventualmente gestite da specifici enti, pubblici o privati, con l’eventuale necessità che, laddove il pericolo da segnalare non potesse essere noto all’ente gestore, gli fosse preventivamente segnalato dall’autorità competente.
Le dispute sulle competenze non dovranno più riguardare l’azione del danneggiato
“Tali questioni – sottolinea la sentenza -, che di frequente si pongono nei giudizi di responsabilità per i danni causati dalla fauna selvatica, non saranno quindi di regola direttamente rilevanti ai fini della tutela del danneggiato che abbia agito nei confronti dell’ente regionale, che da questo potrà in ogni caso ottenere il risarcimento che gli spetta, ma esclusivamente nell’ambito dei rapporti interni tra gli enti cui è devoluta la complessiva funzione di gestione e tutela della stessa fauna e ai quali comunque spetta di adottare le opportune misure di cautela e protezione per la collettività”.
Secondo i giudici del Palazzaccio, anche in questo modo risulteranno adeguatamente contemperate le opposte esigenze di garantire un’adeguata ed effettiva tutela ai diritti del danneggiato, in base ai principi generali del diritto civile uniformi su tutto il territorio nazionale, e di individuare l’ente pubblico (o privato) effettivamente responsabile del danno, sul quale dovrà in definitiva gravare l’onere economico del risarcimento.
Dunque, nel caso di specie, confermata la condanna della Regione Abruzzo
Per concludere con il caso oggetto del giudizio, la Suprema Corte evidenzia come non vi fossero censure specifiche in ordine all’affermazione, operata dai giudici di merito, della sussistenza di una condotta colposa, causalmente rilevante in relazione ai danni subiti dall’automobilista, addebitabile in concreto proprio al soggetto pubblico titolare delle funzioni di controllo e gestione della fauna selvatica nell’area in cui è avvenuto l’incidente.
Pertanto, “deve ritenersi senz’altro dimostrato il nesso causale tra la condotta dell’animale selvatico oggetto di proprietà pubblica e i suddetti danni”. L’azione del resto era stata proposta giustamente proprio contro la Regione Abruzzo, quindi nei confronti dell’ente legittimato passivo sul piano sostanziale per la responsabilità nei confronti dei terzi, ai sensi dell’art. 2052 c.c., secondo la ricostruzione sistematica operata dalla sentenza.
E la Regione si era limitata a contestare la propria legittimazione (sempre sul piano sostanziale), indicando la Provincia come ente a suo avviso effettivamente responsabile, ma non aveva provveduto ad esercitare alcuna azione di rivalsa nei confronti di detto ente. Perciò, la decisione impugnata è stata confermata.
I principi di diritto finali
Alla fine la Cassazione ha enunciato i seguenti principi di diritto
«Ai fini del risarcimento dei danni cagionati dagli animali selvatici appartenenti alle specie protette e che rientrano, ai sensi della legge n. 157 del 1992, nel patrimonio indisponibile dello Stato, va applicato il criterio di imputazione della responsabilità di cui all’art. 2052 c.c. e il soggetto pubblico responsabile va individuato nella Regione, in quanto ente al quale spetta in materia la funzione normativa, nonché le funzioni amministrative di programmazione, coordinamento, controllo delle attività eventualmente svolte – per delega o in base a poteri di cui sono direttamente titolari – da altri enti, ivi inclusi i poteri sostitutivi per i casi di eventuali omissioni (e che dunque rappresenta l’ente che «si serve», in senso pubblicistico, del patrimonio faunistico protetto), al fine di perseguire l’utilità collettiva di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.
La Regione potrà eventualmente rivalersi (anche chiamandoli in causa nel giudizio promosso dal danneggiato) nei confronti degli altri enti ai quali sarebbe spettato di porre in essere in concreto le misure che avrebbero dovuto impedire il danno, in quanto a tanto delegati, ovvero trattandosi di competenze di loro diretta titolarità”.
