LA REPONSABILITA’ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE PER L’INADEGUATA ORGANIZZAZIONE O GESTIONE DELLE MANIFESTAZIONI PUBBLICHE
Quando la P.A. può essere chiamata a rispondere dei danni alle cose e soprattutto alle persone
La celebrazione di una manifestazione pubblica – intesa come come evento di carattere sportivo, culturale, musicale, di intrattenimento, ecc., con prevedibile elevato afflusso di persone – implica l’adempimento da parte della Pubblica Amministrazione di molteplici compiti di natura organizzativa e gestionale, finalizzati a garantire le migliori condizioni di sicurezza e di ordine pubblico.
In particolare, con la circolare del 7 giugno 2017 n. 555/OP/0001991/2017/1, inviata a tutti i soggetti preposti all’indomani dei gravi incidenti successi in piazza San Carlo, a Torino, durante la finale di Champions League tra Juventus e Real Madrid trasmessa su maxischermo, il Ministero dell’Interno ha chiarito con precisione gli obblighi a carico delle pubbliche amministrazioni che discendono dalle prescrizioni del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza approvato con Regio Decreto 18.6.1931, n. 773 e dalle altre norme di legge e di regolamento di settore.
Secondo tale circolare, occorre, in primo luogo, che vengano adottate una serie di misure cosiddette di safety, vale a dire di misure strutturali a salvaguardia dell’incolumità delle persone, che ricadono sui Comuni, sulle Prefetture, sui Vigili del Fuoco, sulle Aziende Sanitarie Locali. Più precisamente:
a) verificare la capienza delle aree di svolgimento dell’evento, valutando il massimo affollamento possibile;
b) predisporre percorsi separati di accesso all’area e di deflusso del pubblico, con indicazione dei varchi;
c) predisporre piani di emergenza e di evacuazione, anche con l’approntamento di mezzi antincendio;
d) suddividere in settori l’area di affollamento, in relazione alla sua estensione con la previsione di corridoi per gli interventi di soccorso in emergenza;
e) predisporre un piano di impiego di un adeguato numero di operatori formati con compiti di accoglienza, instradamento, regolamentazione dei flussi anche in caso di evacuazione;
f) predisporre spazi di soccorso, raggiungibili dai mezzi di assistenza, riservati alla loro sosta e manovra;
g) predisporre spazi e servizi di supporto accessori;
h) predisporre un adeguato servizio di emergenza sanitaria;
i) installare un di impianto di diffusione sonora e/o visiva per gli avvisi al pubblico;
l) valutare con attenzione l’opportunità di vietare la vendita di alcolici e altre bevande in bottiglie di vetro.
Accanto a queste misure, ve ne sono altre, cosiddette di security, previste a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, che sono di pertinenza delle forze di Polizia e che consistono, tra l’altro, in:
a) realizzazione di sopralluoghi e verifiche, anche al fine di effettuare la ricognizione e la mappatura di eventuali sistemi di video sorveglianza;
b) sensibilizzazione riguardo alle attività di prevenzione;
c) previsioni di servizi di vigilanza e osservazione anche a largo raggio (si raccomanda attenzione anche in fase di deflusso del pubblico);
d) individuazione di aree idonee per interventi di controllo al fine di impedire l’introduzione di oggetti pericolosi e atti a offendere;
e) sensibilizzazione degli operatori affinché mantengano un elevato livello di attenzione.
Questa circolare pone l’adozione delle misure organizzative sopra descritte come condizione imprescindibile per lo svolgimento della pubblica manifestazione. Essa, infatti, afferma che “il modello organizzativo delineato presuppone lo scrupoloso riscontro delle garanzie di safety e security necessariamente integrate, in quanto requisiti imprescindibili di sicurezza senza i quali, pertanto, le manifestazioni non potranno avere luogo, significando che mai ragioni di ordine pubblico potranno consentire lo svolgimento, comunque, di manifestazioni che non garantiscono adeguate misure di safety”.
Stabiliti quali sono i compiti della Pubblica Amministrazione, occorre esaminare quali siano le conseguenze della loro inosservanza sul piano risarcitorio. In altri termini, occorre domandarsi se la Pubblica Amministrazione possa essere chiamata a rispondere dei danni alle persone o alle cose verificatisi nel corso di una pubblica manifestazione.
A tale interrogativo è possibile dare risposta affermativa, a condizione – ovviamente – che i danni lamentati siano direttamente riconducibili all’inosservanza, da parte della Pubblica Amministrazione, di (almeno) uno dei sopra descritti adempimenti finalizzati a garantire le misure di safety e di security.
Per esempio, qualora le amministrazioni preposte consentissero l’affluenza alla pubblica manifestazione di un numero di persone superiore alla capienza prevista per l’area di svolgimento dell’evento e, in conseguenza di tale abnorme afflusso, si verificasse il ferimento o il decesso di una o più persone, senza dubbio tali pubbliche amministrazioni sarebbero chiamate a risarcire i danni derivanti dal predetto decesso o dal ferimento.
In questo senso, la giurisprudenza ha precisato che “il Comune organizzatore di una manifestazione artistica è responsabile per le lesioni riportate da un avventore in conseguenza dell’accalcarsi degli spettatori presso la porta d’ingresso ad un auditorium, luogo di suo svolgimento, ove il sinistro sia prevedibile ed evitabile adottando idonee misure e cautele (quali transenne o presenza di personale incaricato), in relazione alle concrete circostanze del caso (costituite, nella specie, dalla aspettativa di un considerevole afflusso di pubblico in un luogo con gradini e scarsa illuminazione), salva la prova che l’evitabilità del danno fosse perseguibile solo con l’impiego di mezzi straordinari, ovvero che il danneggiato abbia tenuto un comportamento colposo connotato da eccezionalità ed imprevedibilità tali da interrompere il nesso di causalità, facendo un uso anormale della cosa, così singolare, da non poter essere neppure prevedibile e prevenibile. (Così statuendo, la Suprema Corte ha escluso che potesse ritenersi eccezionale ed imprevedibile il comportamento del danneggiato che, nonostante l’età matura, la non agevole situazione dei luoghi e la folla impaziente, non si era tenuto in disparte, ma aveva cercato di conseguire comunque un posto da cui assistere comodamente allo spettacolo)” (Cassazione civile, sez. III, 06/10/2016, n. 19993; nello stesso senso v. anche Cassazione civile, sez. III, 13/03/2012, ud. 04/11/2011, n. 3951, in riferimento alla responsabilità dell’amministrazione comunale per le lesioni patite da una persona a causa del crollo del palco nel corso di una pubblica manifestazione canora, a causa dell’accalcarsi della folla).
Ad analoga conclusione si dovrebbe giungere in relazione alla mancata vigilanza circa la vendita di bevande in bottiglie di vetro qualora, nel corso della pubblica manifestazione, si dovesse verificare il ferimento di persone a causa dei cocci di vetro sparsi sul selciato dell’area di svolgimento dell’evento, com’è successo a Torino.
In questo senso, le descritte condotte colpose della pubblica amministrazione, qualora produttive di un danno a cose o persone, assumerebbero certamente rilevanza sul piano della responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 c.c.
Sotto altro profilo, non è possibile escludere che la condotta inadempiente della pubblica amministrazione possa essere ricondotta anche ad una forma di responsabilità contrattuale e, precisamente, ad una responsabilità da contatto sociale qualificato, con la conseguenza che il termine di prescrizione dell’azione risarcitoria si estenderebbe dai cinque anni previsti per l’azione extracontrattuale ai dieci anni previsti per quella contrattuale; e che il regime dell’onere della prova diverrebbe assai più vantaggioso per il danneggiato, in quanto spetterebbe alla pubblica amministrazione, ai sensi dell’art. 1218 c.c., dimostrare che il danno verificatosi a causa dell’inadempimento lamentato dal danneggiato stesso si è verificato per causa a lei non imputabile.
In questa prospettiva, la recente evoluzione dottrinale e giurisprudenziale ha confermato che la distinzione tra responsabilità contrattuale ed extracontrattuale non si basa sulla sussistenza o meno di un contratto, ma sulla violazione di un obbligo che, indipendentemente da una prestazione, si inscriva in una relazione giuridicamente vincolante tra due soggetti. Infatti, la responsabilità da contatto sociale qualificato prescinde dall’esistenza di un contratto inteso nel senso stretto del termine, e sussiste qualora tra il danneggiato e il danneggiante vi sia una particolare relazione sociale considerata dall’ordinamento giuridico idonea a determinare specifici doveri comportamentali ulteriori rispetto al mero dovere generico di non ledere l’altrui sfera giuridica.
In particolare, con l’espressione “contatto sociale” si suole indicare un rapporto “sociale” caratterizzato dalla sussistenza, a carico di una delle parti del rapporto, di obblighi di protezione nei confronti dell’altra parte, e nella correlativa esistenza in quest’ultima dell’affidamento circa il corretto adempimento altrui dei predetti obblighi di protezione. Ricorrendo questi presupposti, la parte destinataria degli obblighi di protezione ha il diritto di esercitare una vera e propria pretesa circa l’esatto adempimento altrui a tali obblighi: il rapporto “sociale” esistente fra le parti diventa, dunque, fonte di obbligazioni fra le stesse, dando origine ad un vincolo di natura contrattuale.
La teoria del contatto sociale, oltre ad aver avuto larghissima applicazione in tema di responsabilità civile nell’attività medico-chirurgica, è stata impiegata, per esempio, anche per affermare la natura contrattuale della responsabilità dell’insegnante per le lesioni patite dall’alunno sottoposto alla sua sorveglianza. Si tratta, in entrambi i casi, di situazioni in cui il contatto sociale si caratterizza per la sussistenza di obblighi di protezione, dai quali scaturiscono specifiche obbligazioni di tutela dell’altrui incolumità che, se violate, determinano la responsabilità contrattuale del soggetto su cui gravano i predetti obblighi.
Analogamente, nel caso delle pubbliche manifestazioni, sussistono a carico della Pubblica Amministrazione (nelle sue varie articolazioni a seconda delle competenze) gli specifici obblighi organizzativi e gestionali richiamati nella circolare del 7 giugno 2017 n. 555/OP/0001991/2017/1, la cui ratio risiede nella tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, da intendersi come la tutela dell’incolumità degli utenti della manifestazione e di tutti coloro che dovessero trovarsi nei pressi della medesima.
Tali obblighi hanno una inequivocabile finalità protettiva dell’altrui incolumità e, come tali, si inseriscono in un rapporto sociale in cui i soggetti beneficiari di tale protezione ripongono il proprio affidamento circa il corretto adempimento dei predetti obblighi da parte della Pubblica Amministrazione. Ciò premesso, appare evidente che sussistono tutti i requisiti per poter configurare un vero e proprio contatto sociale fra Pubblica Amministrazione ed utenti della pubblica manifestazione, a cui consegue, in caso di danni derivanti dalla violazione degli obblighi di protezione gravanti sulla stessa Pubblica Amministrazione, la responsabilità contrattuale di quest’ultima.
Avv. Giulio Vinciguerra – Foro di Torino
